马斯克这次若失败 美国债务危机就没治了

撰文：关不羽，来源：冰川思享号

联邦政府动辄“停摆”、“关门”，是美国政治的“日常危机”。1977年至今，美国联邦政府“停摆”20余次，短则数日，长则数周。每次停摆的剧本都差不多。总统和国会两院在政府预算案的分歧无法消弭，联邦政府宣布“关门”。

政经评论人士心情沉重地向公众宣布坏消息，作出的悲观预测包括但不限于“社会秩序动荡”“国债违约”“经济受挫”，人心惶惶。最终危机解除，市场回暖。资本市场的跌宕起伏，华尔街含泪血赚。

颇可玩味的是，无论停摆数日，还是数周，“社会秩序动荡”“国债违约”“经济受挫”在美国从未发生。

停摆是真停摆，但是仅限于美国联邦政府的“非核心部门”，国防、司法、财政等核心部门运作如常。法院还是要开门的，税收也不会停。

所以，既不会“社会动荡”，也没有“国债违约”。除了一些国立文化设施如美术馆、博物馆、国家公园关闭带来的些许不便，民众的生活几乎不受“停摆”影响。这不禁让人怀疑，那些“非核心部门”永远“停摆”，又如何呢？

这些停了就停了的“非核心部门”，规模到底有多庞大，难窥全貌。因为大部分停摆都有临时拨款法案，所以“非核心部门”从没有全停。历史上波及最广的是1996年克林顿政府“停摆门”，10万联邦雇员无薪休假。这肯定不是全部，却也相当惊人了。

没有人说得清美国联邦政府的“非核心部门”养了多少雇员，为美国公民提供他们并不需要的“服务”。但是，因此造成的后果人所共知，那就是联邦政府的财政已经庞大到难以承受的地步。

2024财年，美国联邦支出较上一财年增加了1.695万亿美元，达到5.742万亿美元，赤字率从6.2%上升至6.4%。联邦支出在GDP中的占比从22.5%增至23.4%。高支出、高赤字，再次逼近债务上限。财政危机的警报再次拉响。

图/视频截图

美国以“有限政府”的原则立国，依然逃不过“大政府”的陷阱，这并不是秘密。美国人民苦之久矣。每次选战，平衡预算、降低赤字、减少国债，都是选民最关心的议题。两党政客都慷慨地作出承诺，却始终没有兑现。

直到埃隆·马斯克带领的DOGE（美国政府效率部）团队闯入华盛顿的“瓷器店”，终于动真格的了。

1月20日DOGE正式成立以来，手撕首席多元化官员执行委员会（CDOEC），把美国国际开发署（USAID）从1万人缩编至300人，誓言对教育部等10多个部门“动刀子”，冻结非必要岗位的招聘。这波声势浩大的美国联邦政府瘦身手术，毫无疑问引发了巨大的争议。

DOGE是否有权“操戈入室”？马斯克激进的“手术”方案，是否有更温和的替代方案？是争论的焦点。

反对DOGE的诸多观点中，最滑稽的当属“没有获得联邦政府授权”。如果“联邦政府”是指公务员官僚，可以想见任何大刀阔斧的改革都无法“授权”。要强奸犯授权阉割他们，门儿都没有。

好在美国宪法并没有把行政权赋予“联邦雇员”。无论职位多高的“联邦雇员”，都只是执行层的事务官，只是给联邦政府打工的。DOGE不需要他们授权。

指责DOGE越权行事的另一个理由是“没编制”——DOGE不是内阁正式部门。其实，这也是对美国宪法的总统制的设定误解。和其他很多国家不同，美国宪法把行政权完全赋予了民选总统，是美国总统制的一大特点。这种制度设计下，美国的内阁本身就很不“正式”，“编制”并不重要。

为了保证美国总统的行政权完整，美国宪法没有明确规定“内阁”的地位，也没有规定总统与内阁沟通的规定。所以，美国总统在制定和推行重大政策时独立决策，并不依赖内阁的意见。美国总统既是国家元首，也是内阁首脑，内阁成员只是总统决策的顾问和执行者。

非内阁部门的总统团队参与决策，经总统授权参与行政事务，在美国历史上有很多先例，称得上是一种常态化的运作机制。

这些“非正式”的总统班底，经常被称为“××内阁”。比如安德鲁·杰克逊总统的“厨房内阁”、格罗佛·克利夫兰的“钓鱼内阁”、西奥多·罗斯福的“网球内阁”，还有艾伦·哈定的“扑克内阁”等等。正式的内阁则被称为“客厅内阁”。“××内阁”和“客厅内阁”平行共存，是美国行政体系的常态。

▲DOGE办公室设于艾森豪威尔行政办公大楼（图/维基百科）

和很多“××内阁”相比，DOGE在程序上是相当正式的。DOGE依据2025年1月20日特朗普上任首日签署的14158号行政命令成立，是总统行政办公室的正式部门。该行政命令还把美国数字服务局重组更名为美国DOGE服务局，而美国数字服务局是总统行政办公室下属的技术部门，奥巴马总统颁布的行政命令设立的“老部门”。

内阁部门配合总统授权的行政团队开展工作，也是美国政治的常见操作。而且，这种“有编制的”配合“没编制的”玩法，就是用于总统排除行政体系干扰、推行强势改革的制度安排。最著名的当属富兰克林·罗斯福的“智囊团”主导的“罗斯福新政”，奥巴马的福利化改革也是这种模式。

罗斯福做得、奥巴马做得，特朗普就做不得了？因为特朗普是个“坏人”、“坏总统”，就要另搞一套“联邦政府授权”，显然不对嘛。

所以，可以对DOGE的改革不满，但是指责DOGE“没有获得联邦政府授权”是毫无依据，既没有法理依据，也没历史惯例的事实依据。

DOGE改革的争议点，并不是行政体系的内部授权，而是和美国国会预算管理权的外部关系。这一点也反映在民意上。先看一份出自哈佛团队的民调：

需要说明的是，选择哈佛的民调，不是因为哈佛有多靠谱，而是以哈佛的左翼立场不会偏袒特朗普政府，所以更有说服力。

这份民调中，涉及DOGE的有两条。“寻找并消除政府支出中的欺诈和浪费”，是DOGE的职能，支持率高达76%，不存争议。经历了联邦政府隔三差五波澜不惊的“停摆”，美国民众也看出了其中的猫腻。

“削减国会已经分配的政府支出”是DOGE目前正在做的，59%的支持率本身并不算低，相比76%还是有点差距，算是有所疑虑。

▲特朗普不同政策的民众支持率与反对率（图/网络）

美国民众的疑虑并不是这些“已经分配的政府支出”不含欺诈和浪费，而是预算调整的权限归属。如果真如学者福山等DOGE批评者所言，预算管理权完全属于美国国会，那么行政分支的DOGE大砍预算是有越权之嫌的。美国财政部也一度以此为由，拒绝DOGE获取支出的底账。

然而，美国宪法并没有把预算的相关权力笼统打包给国会，“财政权归国会”并不是准确的表述。

美国宪法最初赋予国会的财政权是征税权和拨款权，该宪法原文是这样表述的：“规定和征收直接税、间接税、进口税与货物税，以偿付国债、提供合众国共同防御与公共福利，但所有间接税、进口税与货物税应全国统一”。

美国国会对预算的监督权是从拨款权中衍生的。通俗地说，国会有权监督给政府的拨款是否专款专用。流程上，是政府提出预算案向国会要钱，国会加加减减，拿出自己的预算版本。

这个讨价还价的过程中，国会可以向总统说不，总统也可以否决国会的预算立法。直至达成一致，形成最终的预算方案，由国会监督拨款的使用情况。

从这个流程就可以看出，预算管理的财政权并不是国会专有的，总统代表的联邦政府并不是被动接受国会的预算管理，而是积极参与决策。国会对预算财政的监督权，也不是排他性的。美国联邦政府一直有内部审计，并不妨碍国会对预算使用的监督权。

因此，DOGE获得总统的行政授权后，到财政部查账，并没有越权。这不是财政部和DOGE之争，而是财政部对抗总统行政权。美国宪法并没有赋予财政部向国会负责的独立地位，财政部毫无争议地是属于总统管辖的行政分支。

真要把官司打到最高院，美国财政部败诉的可能性极大。一旦败诉，就更被动了。所以，财政部最终选择“缴械投降”。美国财政部自己都没有对抗到底的底气，反对DOGE的还要拿这个说事，用心良苦，十分勉强。

图/图虫创意

DOGE现有的作为，真正可能存有争议的是砍预算。这些因部门被裁、职能缩水涉及的预算，是经国会批准的。国会给了钱，政府有权不花吗？

支持者认为，国会给预算的拨款权，不应也不能阻止政府省钱。政府机构调整直接砍预算的先例比比皆是，DOGE无非是动静搞得有点大，性质上并没有不同。

反对者认为，这些预算有不少已经执行到商务合同的阶段，突然砍掉会造成民间损失。这也是有依据的，比如这次被重拳出击的国际开发署有5000万美元的预算购买美国农产品援外，被DOGE砍没了，卖家受损失了。

法理角度讲，支持者占理。美国国会管天管地，不应该管政府节省开支。现实角度讲，连带造成的民间损失应该考虑。如果政府违约，该赔钱赔钱。这在美国是很常见的。打补丁不难。

抓着这种鸡毛蒜皮否定DOGE改革，有上纲上线之嫌。借题发挥，推出所谓“温和改革”的替代版本。然而，所谓的“温和版本”不过是纸上谈兵的老生常谈。

正是数十年屡败屡战的“温和改革”耗尽了美国民众的耐心，才有了激进的DOGE上线的空间。

降低政府支出，提高政府效率，是美国政坛多年的“政治正确”。温和的降本增效方案，一茬又一茬，根本起不了作用。有的甚至起了很恶劣的反作用。

美国政坛“圣徒级”大好人吉米·卡特总统在任时，搞了一次轰轰烈烈的联邦公务员考核制度改革。他希望公务员的功绩考核更公平公正，以促进公务员的工作效率。为此，卡特废除了执行将近一个世纪的彭德尔顿法案，把原来的一个委员会，拆成了三个。

分权有利于公正，看上去也很合理。然而，这项改革的唯一成果是增加了9800个“高级公务员”的岗位。凭着这点香火缘，这位任职期间表现极差的老好人，在退休后十分活跃。声望越来越高，活出了年高德昭的风范。温和的确有温和的好处，但和联邦政府提高效率无关。

“提高政府效率”，从来都是正确的废话。政府财政的本质就是花别人的钱，办大家的事。操盘的没有足够的利益驱动，不可能有效率。他们自己找到了利益驱动，效率是有了，却不是公众想要的那种。

温和的缩编、裁员也有过多次尝试，里根和尼克松两位共和党总统尤为努力。但是，他们的努力只是按下了暂停键。短暂的药效，根本不能阻止美国联邦政府财政支出毫无节制地攀升。

▲白宫的美国总统办公室（图/视频截图）

减员，药效有限。增效，画饼充饥。“温和改革”还能有新的方案吗？著名学者兼官僚福山提出了他的方案。他认为，联邦政府不是雇员太多了，而是太少了。大量外包，而不是联邦雇员直接操办，影响了效率。所以DOGE应该裁撤外包，增加联邦雇员。

吉米·卡特看到都要流泪——搞了那么多外包，不就是因为9800个高级岗位都不足以激发公务员全心全意为人民服务的热情吗？外来的和尚都念不好经，家养的还能念好吗？

福山还很“书生气”地提出，不但要加人，还要扩权。增加基层公务员的裁量权。给人给权节省联邦支出的天才想法。福山先生不愧是学者中最会做官的，官员中学术水平最高的跨界人才。他的出发点也许是好的，但是最好不要出发了。

DOGE的确不温和，正是因为两党建制派多年穷尽“温和”手段，搞成了温水煮青蛙，接近沸点了。

实际上，DOGE虽然激进，整体思路是正确的。DOGE改革的核心并不是裁人缩编，而是减少政府非必要的职能。

“有限政府”是美国立宪之本，宪法序言开篇明义：

我合众国民，为立善盟，树正义，护国安，保共守，促公利，而使吾辈及后世得享自由之幸，特为美利坚合众国制定此宪。

主语是“我合众国民”，并不是为全世界、全人类做贡献的弘誓大愿。

全世界130国家与地区撒钱的美国国际开发署到底为何而存在？的确，在国际开发署庞大的项目名单中，除了一些奇葩项目，有很多是行善做好事的项目。

在非洲对抗伊波拉病毒，在泰国搞有机农业，投资利比里亚中小企业“喂养未来”，都是无可否认的好事。但是，这和“吾合众国民众”有多大关系？是美国政府应该履行的职责吗？

有限政府，履行宪法赋予的职责，克尽本分而已。找个办好事的慈善名目，就交给政府办，几近欺骗。说服大众同意花100亿政府预算办慈善的难度，远远低于说服他自掏腰包的难度。这不是慈善，而是有意无意的骗术。

政府不是慈善机构，因为政府天然不具备慈善属性。慈善的道德基础是完全出于自愿的奉献，而政府的税收是靠暴力机构为后盾强制征收的。何善可言？

伦理价值可疑，绩效价值更可疑。

图/图虫创意

为美国国际开发署辩护者最大的论据是这些慈善项目改善了美国在当地的形象，是宪法所言的“公利”。可是，这些“公利”的绩效有量化标准码？或许利比里亚的受益者懂得感恩，可是这种所谓“公利”比改善美国国防、提高美国司法水平、维护财政安全的“公利”更重要吗？

官僚热衷此道可以理解，这种远程慈善名声好、花钱多，绩效标准模糊且难以核查，谁不爱？这是他们乐于承担的“职责”，却不是美国政府应该承担的“职责”。

哪个部门搞不好，就越是要投钱，这是政府独有的特权。所以，历届政府高度重视下，教育支出的增长在内阁部门中的排名始终靠前。

2024年财年，美国政府的教育就业和社会服务支出同比增长50%，远超国防开支的9%增幅。美国教育部作为联邦政府最年轻、规模最小的内阁部门俨然成了冉冉升起的吞金兽新星。

教育部的飞升之路，很有代表性。联邦政府的机构膨胀、开支增长、效率低下，就这样走向了失控。是“让教育部关门”不负责任，还是巧设名目扩大政府职责不负责任？

DOGE绝非完美，很多问题都可以商榷。马斯克能走多远，目前也很难判断。美国每年20多万亿美元财政支出巨大蛋糕的利益共同体，藏污纳垢、积弊如山，需要勇气面对。但是，仅有勇气是不够的。埃隆·马斯克的从政之路，注定是坎坷的，失败也不意外。

无论成败，DOGE的强势上线，本身足以说明美国联邦财政的问题已经到了无法回避的程度。这是毋庸置疑的事实，也是美国民众的共识。但是，问题或许还没到最坏的地步。美国联邦制的行政体系，没有“上下对齐”的包袱。

联邦层面的机构改革，受到州以下层面的掣肘较小，容错率也较高。DOGE大刀阔斧试一下，又有何妨？联邦政府“停摆”危机，也没天塌地陷，“大政府”依赖症的受害妄想大可不必。

▲DOGE的官方网站（图/网络）

可笑的是，一些DOGE反对者已经急于宣布其失败。“没省钱，哪里省钱了？”的指责尤为荒唐。DOGE正式成立距今不过1个多月，第一个财政季还不到，还没有正式决算，当然“没省钱”。结婚仨月没见怀上，就说人家不孕不育，肯定错不了。这种“批评”有意义吗？

更可笑的是，一面指责DOGE“没省钱”，一面为每年400亿美元预算支出的美国国际开发署隆重发丧。这400亿美元哪儿去了呢？一个月省几百亿，说“不省钱”挺昧良心的。