特朗普发布史上对华最强硬投资政策

2月21日，白宫发布了一份总统备忘录“‘美国优先’投资政策”。根据白宫的Fact Sheet,该备忘录是特朗普在第一任期内为保护美国创新所采取众多行动的延续，其中包括：发起针对中国强迫技术转让、不公平许可及知识产权政策的301条款调查；宣布司法部中国计划，以识别和起诉商业机密窃取、黑客攻击和经济间谍活动；优先推动美国人工智能研发；采取行动防止外国恶意行为者获取美国信息网络。

这份备忘录首先表达了对外国投资的欢迎，接着指出:"中国正通过各种公开或隐蔽的方式，系统性地引导和促进对美投资，以获取尖端技术、知识产权及在战略产业中的影响力"。备忘录使用了现任财长Bessent经常挂在嘴边的那句话“经济安全就是国家安全”，构成了整个政策的总纲，并进一步阐述说：

"中国不会让美国公司掌控它的关键基础设施，美国也不该让中国插手自己的核心资产。现在，中国相关投资者正盯上美国的高科技、食品供应、农田、矿产、港口等重要资源，这些都是美国的“命脉”。更危险的是，中国正在利用美国的钱来升级自己的军队、情报和网络战能力，这对美国本土和全球美军构成威胁。他们通过“军民融合”政策，让中国企业和研究机构为军方服务，扩大军事影响力。中国企业还通过在美股上市、游说基金公司、吸引投资等方式，从美国市场拿到大量资金，间接支持中国的军事发展。换句话说，美国的钱，正在帮中国军队变强。"

在此基础上，该文件提出了12条具体的政策举措，基本可以总结成三句话：1、盟友和伙伴可以来投资，带动美国发展，美国欢迎；2、中国等外国对手国家的钱不欢迎，不能碰美国的关键技术和资产；3、保护美国投资者的钱，不能让它支持中国发展军事。

1、欢迎盟友和伙伴国家的投资

（1）美国的投资政策目的是让AI等高科技在本土发展，欢迎盟友和合作伙伴来投资，但得符合美国利益、造福美国人民。

（2）盟友的投资会有“快速通道”，让他们更容易进入美国高科技行业，但前提是不能跟对手国家合作。

（特朗普政府想把外国投资委员会（CFIUS）作为更直接的外交政策工具，明确把CFIUS审查和与各国的双边关系挂钩。来自与美国关系好的国家的投资将受到较少审查，而来自与美国关系不好的国家的投资则会受到更严格审查。这应该也会加速美国构建针对中国的投资审查多边联盟的战略）

（3）不再用那些又麻烦又费时的“缓解协议”来处理来自对手国家的投资。以后，这类协议只会包含企业在一定时间内能完成的具体要求，而不是那些长期、昂贵的规定。同时，政府会把更多精力放在支持盟友和合作伙伴的投资上。

（这就意味着以后中国对美投资无法再走签署“国家安全协议”、实施缓解措施这条路了，相当于在中国投资方面的“推定拒绝”）。

（4）欢迎“被动投资”（包括非控股股份以及不会获得投票权、董事会席位或其他公司治理权力、且不能让投资者得到任何管理影响、重要决策权或对技术、技术信息、产品或服务的非公开访问权的股份）。

（5）加速对任何在美国境内超过 10 亿美元的投资进行环境审查。

2、严格审查外国对手（中国（包括香港和澳门）、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯、委内瑞拉马杜罗政府）的投资，不能碰美国的关键技术和资产

（1）对涉及核心技术、关键基础设施、个人数据等敏感领域的外国投资，会严格审查，确保美国的命脉不被外国对手掌控。

（2）将利用一切必要法律工具，包括美国外国投资委员会（CFIUS），限制与 中国有关联的个人或实体投资于美国的技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略性行业。美国政府将保护美国农田和敏感设施附近的房地产，还将寻求（包括与国会协商）加强 CFIUS 对“绿地投资”的监管，以限制外国对手对美国在敏感技术（尤其是人工智能）领域的人才和业务的访问，并扩大 CFIUS 可管控的“新兴和基础”技术范围。

（特朗普第一任期就大幅加强了美国外国投资委员会（CFIUS）对中国企业在美投资的国家安全审查力度。2018年8月，《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）正式生效，将 CFIUS 的审查范围从传统的并购交易扩展到非控股的少数股权投资，并涵盖涉及敏感技术、关键基础设施或靠近敏感地点的房地产交易。对中国投资，美国采取了更严格、更谨慎的态度，大量中资企业在提交审查前就被迫撤回或取消交易，未获批准的案例大幅增加，加剧了中国企业在美投资的难度。现在看来，在特朗普第二任期，国家安全与经济安全之间的界限将进一步模糊，CFIUS将继续成为服务地缘政治议程的武器。说好的欢迎中国企业去美国投资，可能也不一定算话了）。

（3）保护美国投资者的资金，并让这些钱推动美国经济发展：加强财务监管，确保外国公司，特别是中国企业，在美上市时遵守《外国公司问责法》严格的财务审计标准；审查外国对手企业利用可变利益实体及子公司结构在美国交易所上市，从而限制美国投资者的所有权权利与保护，并调查这些企业的欺诈行为指控；管住养老金投资，根据 1974 年《员工退休收入保障法》的要求，恢复最严格的监管标准，确保美国人的退休金不会流向外国对手国家的企业。

（在特朗普任期末的2020年12月，美国国会通过并由特朗普签署了《外国公司问责法》（HFCAA）。该法规定，如果在美上市的外国公司连续三年不让美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）检查其审计报告，就会被强制退市。现在显然打算重新操弄这个事，并对中国公司赴美上市进行严格审查，拜登政府时期中美千辛万苦谈判达成的审计监管合作协议，不知道会不会又被推翻。）

3、不准美国的投资支持中国军工

（1）阻止美国资金流向中国军工产业。手段可能包括根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施资产冻结或其他经济制裁，比如过去几年发布的多个总统行政令（设立CMIC的行政令 13959“针对为中国共产党军事公司融资的证券投资威胁”；行政令 13974“修订行政令13959”；行政令 14032“针对为某些中国公司融资的证券投资威胁”、以及设立了反向投资审查的行政令14105“针对美国在特定国家的某些国家安全技术和产品投资的威胁”），专门针对帮助中国军工融资的投资行为。目前，政府正在根据 2025 年 1 月 20 日的总统备忘录（美国优先贸易政策）审查行政令14105，以确定其是否具备足够的控制措施来应对国家安全威胁。

（关于行政令13959和14032，我在“腾讯、宁德时代等上黑名单——美国“涉军”制裁清单简史”一文中有很清楚的解释。关于行政令14105，可以参考“美国出台对华投资审查最终规则：禁止美资支持中企某些人工智能系统设计和研发”

2020年11月12日，特朗普签发《应对投资“中共军工企业”证券的威胁》的第13959号行政令，禁止美国主体购买或出售CCMC企业公开交易的证券。拜登于2021年6月3日发布《应对为中国特定公司提供资金的证券投资所带来的威胁》的第14032号行政令，修改了第13959号行政令，把原来规定要施加证券投资禁令的“中国军事企业”（CCMC）清单改为“中国军工复合体企业清单”（Non-SDN Chinese Military Industrial Complex Companies, NS-CMIC）禁止美国个人和实体对NS-CMIC清单上的公司进行证券投资，包括购买、出售或持有这些公司的股票或债券。同月，财政部外国资产控制办公室（OFAC）根据第14032号行政命令发布了首批59家公司的名单。可以预料，本届政府可能会把更多中国企业放到CMIC清单，CMC和CMIC之间的联动也可能会加强。）

（2）以特朗普政府2020年和2021年的措施为基础，考虑对美国对外投资在半导体、人工智能、量子技术、生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能量及其他与中国国家军民融合战略相关领域的投资实施新的或更严格的限制。受控领域将定期审查和更新，包括由科学与技术政策办公室负责。在审查过程中，政府将考虑对投资类型实施限制，这些投资类型包括私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张以及对上市证券的投资，资金来源包括养老金、大学捐赠基金及其他有限合伙投资者。美国大学也该停止通过投资决策支持外国对手，就像它们应停止向恐怖主义支持者开放大学资源一样。

（从这一条看，已经由拜登政府设立联邦法规的反向投资审查要全面扩围：一是扩展涵盖的技术范围：不再仅限于先进半导体、量子计算和某些人工智能系统，而是也纳入生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能量及“其他与中国国家军民融合战略相关领域”。二是扩展涵盖的投资类型，上市证券的投资和美国人作为有限合伙的投资，拜登时期的反向投资审查联邦法规是豁免的，但特朗普政府已经明确要放进去。在反向投资审查上如此强硬的立场，让人感觉本届政府在审查方式上会更侧重于禁令而非通知，并且国会正推进的反向投资审查立法可能也因此获得势能。）

（3）审查是否应暂停或终止1984年美中所得税协定。该税收协定连同中国加入WTO及美国承诺给予中国无条件最惠国待遇，导致美国去工业化和中国军事技术现代化。政府将力求扭转这两种趋势。美国投资者应投资于美国的未来，而非中国的未来。

财政部长应与国务卿、国防部长、商务部长、美国贸易代表以及其他适当行政部门和机构（以及CFIUS 成员协调）协商，采取必要行动，包括制定规则和法规，以支持总统依据 IEEPA、经修订的 1950 年国防生产法第 721 条及其他法律赋予的全部权力，从而实现本政策文件的宗旨。

关于加速审批10亿美元以上投资环境审查的政策，环保局局长应与其他适当机构负责人协商落实。

关于加强对中企赴美上市的财务监管，财政部长应与证券交易委员会及上市公司会计监督委员会适时接洽。关于严查海外公司规避监管、“绕道上市”，司法部长应与联邦调查局局长协调，就目前在国内交易所上市的所有外国对手企业的审计情况、企业监管及涉嫌刑事或民事欺诈行为所构成的风险提供书面建议。关于防止养老金投资外国对手，劳工部长应根据 1974 年《员工退休收入保障法》公布更新后的受托责任标准，规范对外国对手企业公开市场证券的投资。

最近中美之间“缓和”的信号似乎比较多，比如纽约时代那个据说比较靠谱的中美潜在的协议、更早之前特朗普本人对DeepSeek、对中国企业赴美投资比较正面和积极的表态。所以说实话，看到这份对中国相当强硬的“美国第一”投资政策，感觉第一任期的特朗普又回来了，心里还是多少有些意外的。看美国商务部目前的一些重要人事任命，几乎无一例外是对华鹰派，也看不出有什么“缓和”的意思。对特朗普和美国政府，可能还是不能过度乐观，还是“听其言，观其行”吧。