美国加密货币立法再次“闯关”

作者：郭丽琴，《财经》研究员

经过半年多的暗流涌动，美国加密货币立法再次面临关键时刻。

当地时间2026年4月13日，美国参议院将结束复活节休会期。此前一周，美国财长等政界人士、加密货币行业及活跃的议员都开始加大对国会的施压力度，要求推进《2025年数字资产市场清晰法案》（下称《清晰法案》）。

2025年7月，美国总统特朗普在白宫正式签署了《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（下称《GENIUS法案》），该法案在联邦层面为美元支持的支付型稳定币的发行和运营制定规则。签署的同日，法案即生效为法律。同一天，《清晰法案》和《反CBDC监控州法案》也获得众议院通过，并移交给参议院，进入下一步立法流程。

相比于已经生效的《GENIUS法案》和简洁的《反CBDC监控州法案》，加密货币行业尤其渴望《清晰法案》。《清晰法案》不仅涵盖所有与区块链关联的数字资产，还把除了稳定币之外的加密货币的主要监管权移交给一个规模较小、执法资源较少的监管机构——商品期货交易委员会（CFTC）。这意味着将从法律层面，彻底扭转拜登政府时期对于加密货币的高压监管。

但留给国会的时间已经不多了。一般来说，法案在美国参议院的立法推进难度高于众议院。国会的阵亡将士纪念日休会期将于5月21日开始，如果在那之前《清晰法案》不能在参议院获得关键进展，可能会导致立法程序落入中期选举的政治博弈周期，届时将面临更多不确定性。舆论普遍认为，接下来的数周正是《清晰法案》推进的关键窗口期。

在美学者孙远钊对《财经》表示，推动《清晰法案》进程的节奏和时机，与此前特朗普力推《GENIUS法案》类似，但形势更为紧迫。如果《清晰法案》在国会的夏季休会前（8月前）还无法通过，很可能就胎死腹中了。“接下来，议员们会忙于中期选举，根本不会有工夫来管这个了。”

比特币价格走势可作为加密货币立法进程的侧面参考。自2024年11月特朗普赢得美国大选以来，比特币的价格已从约7万美元飙升至2025年10月的12.6万美元的历史高点。但2026年2月以来，伴随《清晰法案》进程受阻等因素，比特币价格陆续跌破8万美元、7万美元关口，甚至一度下探至6万美元，创下近16个月以来新低，带动加密货币市场24小时内全网爆仓逾20亿美元。截至发稿，比特币价格在7万美元以上，但预测平台Polymarket显示，比特币在2026年内有82%的概率会跌至6.5万美元下方，跌破5.5万美元的概率也升至约60%。

比特币一年以来的价格走势。来源：网络

是否应向稳定币持有者支付收益？

查阅美国参议院接下来的投票安排，目前并未出现与《清晰法案》相关的议程。

孙远钊介绍，党团内部没协调好之前，自然不会安排进入公开议程当中。“但不排除参议院在压力之下，下周临时加上对该法案的投票。”他说。

加密货币大致包括五种类型：稳定币、央行数字货币（CBDC）、金融产品和现实世界资产代币化（RWA）、无链外资产支持的代币（比特币、以太币）和迷因币（特朗普币、狗狗币）。

过去数月，《清晰法案》面临参议院的多重阻力。银行团体和加密货币行业团体之间进行着激烈争论，核心在于是否向稳定币持有者支付收益。

尽管《GENIUS法案》明令禁止受监管稳定币发行方支付直接利息或收益，并将其定义为类似于传统货币的“支付型稳定币”。但不少加密货币平台找到了绕过监管的办法——提供与稳定币支付活动相关的奖励。

美国银行业坚持认为，这些奖励与传统的利息支付的实际效果完全一样。传统金融机构面临着严格的存款保险规定和严苛的资本要求。银行担心，不受限制的稳定币奖励会导致大量资金从传统储蓄账户流出。银行业游说团体一直极力推动《清晰法案》堵住“第三方模式漏洞”，阻止加密货币交易所、经纪商和关联方提供与稳定币余额利息在经济上等同的奖励或回报。但加密货币从业者则认为，这种禁令扼杀了创新，强化了传统银行的垄断地位。

双方的争议导致《清晰法案》的立法进程在今年被迫中止。目前流传出一项平衡的解决方案：允许对点对点支付活动给予奖励，同时限制对稳定币余额的被动收益，意图为既保护传统银行存款，又能促进创新。

但当地时间4月8日，美国政府突然下场施压，立场完全倒向加密货币行业，这也给法案接下来的走向增添了变数。

当地时间4月8日，美国财长斯科特·贝森特（Scott Bessent）在媒体发表署名文章，敦促国会通过《清晰法案》。他认为，《清晰法案》是《GENIUS法案》的必要补充，在联邦层面为加密货币（或“数字资产”）明确监管方式。

同一天，白宫经济顾问委员会发布报告称，禁止稳定币支付利息（包括通过平台和附属机构提供的收益）几乎不会给银行贷款带来任何实质性的促进作用，反而会损害消费者的实际利益。这份报告对于银行业的游说无疑是有力的驳斥。

美国银行业认为，通过推动更严格的限制，可以更好地保护银行的存贷款业务，尤其是对规模较小的金融机构的保护，但白宫的报告用数据驳斥了这一论点。

根据白宫的基准模型，通过《清晰法案》将《GENIUS法案》中针对稳定币发行人层面的禁令扩展至交易所和第三方，只会使银行贷款总额增加21亿美元。这仅占未偿贷款总额的0.02%。

在这微弱的增长中，约76%将流向最大的几家银行。而资产低于100亿美元的社区银行，其贷款能力仅能增加约5亿美元，增幅仅为0.026%。

该报告认为，即使将所有极端假设都考虑进去，例如稳定币爆炸式增长、储备金全部锁定为现金而非国债、美联储政策的重大转变等等，整个系统新增贷款的最大规模也仅为5310亿美元，约占美国2025年四季度贷款总额的4.4%。对于社区银行而言，即使在这些不太可能发生的情景下，最佳情况下的增幅也仅为6.7%。

另一项可能阻碍立法的争议是，特朗普政府希望《清晰法案》快速通过，却拒绝接受任何可能限制特朗普本人及其家族加密货币业务的“道德条款”。“道德条款”是指部分民主党议员力推的禁止或限制美国高层官员交易加密货币的相关条款。

财长、议员轮番下场施压

成功推进立法的时机即将转瞬即逝，这引发了支持立法一方的紧张情绪。

美国财长贝森特发表的署名文章称，除了稳定币，数字资产市场的监管框架尚不明确。美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）此前对行业提出的要求相互重叠，有时甚至相互矛盾，导致加密货币开发者、交易所和投资者缺乏明确的指导。两个监管机构采取了不同的执法行动，监管目标也随着政治风向而不断变化。

贝森特认为，这种不确定性带来了可预见的后果。越来越多的加密货币开发项目转移到了规则明确的地区，例如新加坡和阿联酋首都阿布扎比。在这些地区，经营者清楚何时以及如何注册、需要满足哪些标准以及如何运营。“在美国注册的收益很少能超过风险。”贝森特说。

贝森特还表示，通过明确监管管辖范围，《清晰法案》为交易平台和中介机构建立了切实可行的注册途径，界定了数字资产何时属于证券，何时不属于证券。该法案还通过信息披露和托管规则来保护投资者，提出了打击非法金融的新措施，并赋予了新的权力来应对滥用行为。

怀俄明州共和党参议员辛西娅·卢米斯（Cynthia Lummis）是参议院《GENUIS法案》的共同提案人和推动者，她担任参议院数字资产小组委员会主席，被外界称为“加密货币女王”。自《清晰法案》提出以来，卢米斯一直是该法案支持者，多次强调该法案至关重要，能够防止加密货币公司由于监管的不确定性而迁往美国以外的地区。

4月10日至4月11日，卢米斯在其社交媒体账号上连续推送五条帖子，敦促国会通过《清晰法案》。

“这是我们在2030年之前通过《清晰法案》的最后机会。我们不能拿美国的金融未来做赌注。”卢米斯发文警告。由于卢米斯本届议员任期将于2027年1月结束，她的警告也就更显分量。因为2026年美国中期选举后，民主党有可能赢回众议院或参议院，从而阻止特朗普随后两年对加密货币行业的支持。

不过，目前仍未见特朗普本人下场施压。与此形成对比的是，2025年3月开始，特朗普一直在各种公开场合敦促议员于当年8月休会前通过《GENUIS法案》。

另一个重要变化是，当地时间2026年3月25日，特朗普的支持率从前一周的40%降至36%，为其重返白宫以来最低水平。民调显示，油价上涨及美国对伊朗战争引发的广泛不满是支持率下滑的主要原因。

美国摩根路易斯律师事务所分析称，《清晰法案》在许多方面都以《21世纪金融创新与技术法案》（FIT21）为蓝本，后者于2024年在众议院通过，但未获参议院推进。《清晰法案》将数字资产的大部分管辖权赋予CFTC，但依然保留了SEC（美国证券交易委员会)的一些重要职责，包括对涉及数字商品投资合约的管辖权。

在加密货币行业看来，大多数的加密货币应归类为商品而不是证券，这样该行业就不必遵守一系列证券法律。此前的拜登政府执政期间，SEC认为，几乎所有加密货币都属于证券，应该受到严格监管。2023年，SEC起诉了三家最大的加密货币交易所——Coinbase、币安和Kraken，发起了一场威胁该行业生存的法律攻势。但自特朗普上任以来，SEC已陆续撤销或暂停对十余家加密公司或个人的诉讼和调查。

在美国，一项法案必须由众议院和参议院以完全相同的文本形式通过，随后经总统签署后方能成为法律。

据美国国会官网介绍，2025年9月18日参议院收到《清晰法案》。在两次审阅后，将其提交给银行、住房和城市事务委员会。经过多轮流程后，2026年1月12日，参议院银行、住房和城市事务委员会发布了一份 278 页的法案草案，有待委员会内部审议。该草案禁止数字资产服务提供商向用户提供仅仅因为持有稳定币余额而产生的利息或收益，但允许提供稳定币奖励或与活动相关的激励措施。这也是该草案引发最大争议的部分。值得关注的是，2026年1月21日，参议院农业委员会又公布了一份与《清晰法案》相关的《数字商品中介机构法案》草案，该草案于2026年1月29日通过委员会审议。

依据美国的立法进程，待银行、住房和城市事务委员会的草案通过内部审议后，两份草案必须进行协调合并，才能提交参议院全体投票表决。任何经参议院批准的法案，都必须再与众议院此前通过的《清晰法案》版本进行协调（或取代该法案版本），才能在众议院进行投票表决。