미국의 연이은 고관세 조치는 어떻게 마무리되나요?

출처: 장 리한, 궈 유웨이, 루 정웨이의 Societe Generale Research

요약

미국은 수십 년마다 무역 보호주의의 증가를 경험하고 있습니다. 무역 정책의 목표는 수익, 제한, 상호주의라는 세 가지 'R'에 기인합니다. 따라서 미국 건국 이후 미국의 무역 정책은 세 단계로 나눌 수 있습니다.

첫 번째는 1789년부터 1933년까지 관세가 급격히 변동한 보호무역주의 시기입니다. 미국 독립전쟁과 남북전쟁 사이, 아직 산업화 초기 단계였던 이 시기에는 신생 산업 보호와 재정 수입 증대가 관세 인상의 주된 이유였고, 1863년부터 1933년 사이에는 세원 다변화와 함께 산업 보호, 금본위제 수호 등이 미국이 관세를 인상한 주요 이유가 되었습니다. 두 번째는 1934년부터 1973년까지의 자유무역주의 시기로, 미국 산업이 성숙해지면서 상호 협정을 통한 수출 증진이 주요 목표가 되었고 관세 수준이 급격히 하락했습니다. 그러나 1970년대 초 미국 산업의 상대적 강점이 약화되고 국제수지가 불균형을 이루면서 무역 보호주의가 다시 부상했습니다. 셋째, 1974년 이후 미국은 관세가 낮지만 비관세 장벽이 복잡한 새로운 무역 정책 국면에 접어들었습니다.

미국 보호무역주의의 흥망성쇠를 여러 차례 살펴보면 첫째, 국내 산업 보호, 국제수지 개선, 재정 적자 축소가 무역 보호주의의 변하지 않는 동기입니다. 둘째, 역사의 흐름을 거스르는 고관세 정책은 지속 불가능할 수밖에 없으며, 세계화가 심화됨에 따라 고관세는 점점 더 짧은 기간 동안 지속될 수밖에 없습니다. 증오 관세법, 스무트-홀리 관세법, 닉슨의 고관세 정책은 각각 5년, 4년, 1년도 채 되지 않아 코너를 돌았습니다. 틴리 관세법만이 전 세계 금 생산량이 크게 증가한 시기와 맞물려 더 오랜 기간 지속되었습니다. 셋째, 높은 물가에 대한 미국 대중의 불만, 국내 이익 단체의 반대, 무역 파트너의 대응 조치로 인해 무역 보호가 돌아설 수 있기 때문에 고관세 종식의 즉각적인 원인은 더 복잡합니다. 넷째, 관세 정책의 변곡점에는 일반적으로 달러화의 대폭적인 가치 하락이나 금 생산의 대폭적인 증가와 같은 통화 시스템의 근본적인 변화가 수반됩니다. 이는 통화 시스템과 관세 사이에 상충 관계가 있을 수 있으며, 결국 국제 수지의 과도한 불균형이 시정되어야 함을 의미합니다.

I. 시대별 미국 주요 관세 법안 개요

Irwin(2017)은 역사적으로 미국 무역 정책의 목적은 세 가지 "R"에 기인한다고 주장합니다: 수익( 수익), 제한(제한), 호혜성(상호주의). 수입 측면에서는 관세를 통해 정부 수입을 늘리고, 제한 측면에서는 관세를 통해 해외 수입을 제한하여 국내 산업을 보호하며, 호혜성 측면에서는 외국과의 관세 상호주의 협정을 통해 미국의 수출을 촉진할 수 있습니다. 위의 세 가지 목적에서 미국 건국 이후 미국의 역사를 살펴보면 관세와 무역 문제에 대한 미국은 세 단계로 나눌 수 있습니다.

1.1 보호무역주의 시대

1789년부터 1933년까지 미국은 점진적인 산업화와 경제 도약의 단계에 있었고, 국내 산업을 보호하기 위한 목적으로 보호무역주의가 미국 내에서 만연했습니다. 이 기간 동안 군사비 조달, 금본위제 수호 등의 이유로 한때 미국의 국내 무역 보호주의 경향이 강화되기도 했습니다. 경기 침체와 고물가가 관세를 낮추는 동기가 될 수 있지만, 금본위제를 포기한 보다 유연한 환율 제도는 관세를 낮추는 길을 열어주었습니다.

1.1.1 독립전쟁 이후 남북전쟁 이전: 기간산업 보호와 군사비 조달

독립전쟁과 남북전쟁 사이에 대략적으로 해당하는 1789년부터 1862년까지 미국은 산업화 초기 단계로, 기간산업 보호와 수입 증대가 미국이 관세를 인상한 주요 이유였습니다. 이 기간 동안 미국 수입에 대한 관세의 기여도는 일반적으로 약 90 %였으며 미국의 포괄적 인 관세 정책의 시행은 주로이시기에 집중되었습니다. 그러나 이 기간 동안 관세 수준이 크게 달라진 것을 관찰할 수 있는데, 이는 관세가 미국 산업의 발전을 보호하는 동시에 미국 농산물 수출에 타격을 주어 미국 남부 이익 단체의 '케이크'를 건드렸기 때문입니다.

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관세법의 영향으로 미국에서는 북부와 남부 이익 집단 간의 갈등이 심화되었습니다. 공업 중심의 미국 북부와 농업 중심의 남부 주 사이에 경제적 이해관계가 충돌했는데, 북부 주에서는 자국 산업 보호를 위해 높은 관세를 선호한 반면 농산물 수출에 의존하던 남부 주에서는 수출 촉진을 위해 낮은 관세를 선호했습니다. 남부 주들의 반대에도 불구하고 의회는 1830년과 1832년 두 차례 관세율을 인하했지만, 잭슨 행정부가 1832년 관세법에 서명한 후 사우스캐롤라이나는 1828년과 1832년의 관세법이 위헌이라고 주장하며 연방 정부에서 탈퇴하겠다고 위협했습니다.

1833년 의회가 1834년부터 1842년까지 모든 관세가 20%로 인하될 때까지 관세를 점진적으로 인하하는 타협안을 통과시킴으로써 관세를 둘러싼 북부와 남부 이해관계 간의 논쟁은 일시적으로 진정이 되었습니다. 그러나 정권이 바뀌면서 남북은 대립을 멈추지 않았고, 1837년 경제 위기와 1842년 흑관세 제정 이후 관세가 다시 인상되었으며, 위기가 끝난 후 1846년 워커 관세법이 통과되어 모든 관세를 20%로 인하하는 것으로 규정했습니다. 경제 위기 이후 1846년 워커 관세법이 통과되어 미국의 관세 수준이 낮아졌습니다. 1861년이 되어서야 마침내 미국 남북전쟁이 발발했고, 1861년 전쟁 자금을 조달하기 위해 모릴 관세법이 제정되었습니다. 미국의 높은 정부 부채를 배경으로 전후 공화당의 오랜 통치 기간 동안 미국은 높은 수준의 관세를 더 오랜 기간 동안 지속할 수 있었습니다.

1.1.2 남북전쟁 이후부터 대공황 이전까지: 산업 보호와 금본위제 수호

1863년부터 1933년까지 조세제도가 개선되면서 산업 보호와 금본위제 수호에 대한 고려가 미국에서 관세를 인상한 주요 이유가 되었다. 수입이 확대됨에 따라 미국 수입에 대한 관세의 기여도는 약 50%로 감소했습니다. 1913년 소득세가 통과된 후 미국 수입에서 관세가 차지하는 비중은 더욱 감소하여 1917년부터 1933년 사이에는 미국 수입의 20% 미만으로 떨어졌습니다. 동시에 1863년 이후 미국 전체 상품의 평균 수입 관세와 관세 부과 대상 상품의 평균 수입 관세 추세가 서로 다른 경향을 보이는 것을 관찰할 수 있는데, 이는 미국이 미국 국내 산업의 발전을 보호하기 위해 일부 산업에 표적 방식으로 관세를 부과하기 시작했다는 사실을 반영합니다.

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1892년 말, 베어링 브라더스의 붕괴로 인해 은행이 파산하고 급격한 통화 긴축이 시작되면서 수많은 미국 철도가 파산 및 폐쇄되었고, 미국의 산업 생산은 1892년 5월 정점에서 1894년 2월 최저점까지 17% 감소하고 실업률은 1892년 4% 미만이었던 실업률이 1894 년 12 % 이상으로 급증했고, 금이 대량으로 미국 밖으로 유출되었고, "금본위제"의 미국 통화 시스템이 흔들렸다 (Irwin, 2017).1896 년 맥킨리가 대통령으로 선출되었고 1897 년 맥킨리 행정부는 미국 관세 제품에 대한 평균 관세 수준을 인상하는 딩글리 관세법에 서명했습니다. 1896년 40.2%에서 1899년 52.4%로 인상했는데, 이는 남북전쟁 이후 1929년 대공황 이전까지 미국의 관세 대상 상품에 대한 평균 관세 수준 중 가장 높은 수치였습니다. 맥킨리는 대통령 취임 연설에서 미국 산업을 보호하기 위해 재정 적자를 줄이고 관세를 강화해야 한다고 강조했습니다. 맥킨리는 관세를 높이면 재정 적자를 개선하고 금 유출 추세를 되돌리며 산업을 보호하여 국가의 번영을 회복하는 데 도움이 될 것이라고 주장했습니다.

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관세법의 영향 측면에서 보면, 맥킨리가 관세법을 제정한 것과 거의 동시에 호주, 남아프리카, 알래스카의 공급이 증가하면서 세계 금 공급이 빠르게 증가하기 시작했고, '금본위제' 통화 시스템 하에서 글로벌 통화 조건이 완화되면서 경제 회복과 자산 가격 상승에 기여한 것은 다행스러운 일이었습니다. 자산 가격이 다시 상승하기 시작했습니다. 그러나 다소 우연의 일치로 인해 당시에는 맥킨리의 관세법이 경제 회복의 원인이라는 믿음이 널리 퍼졌습니다(Irwin, 2017).

1895년부터 1900년까지 미국의 제조품 수출은 전체 수출의 26%에서 35%로 두 배로 증가했으며, 세계 경제 호황의 회복이 미국 수출의 급증에 기여하면서 제조품 수출량은 무려 90%나 증가했습니다. 제조업 수출의 증가는 수출을 필요로 하는 일부 미국 국내 생산자들의 목소리를 강화하고 수입을 제한하기 위한 높은 보호 관세의 필요성에 이의를 제기하여 궁극적으로 무역 정책에 대한 새로운 접근 방식으로서 상호주의라는 개념을 탄생시켰습니다. 실제로 딩글리 관세법 제3조는 미국 상품에 대해 "상호 양보"를 한 국가에 대해 대통령이 특정 상품 목록에 대한 관세 마진을 인하할 수 있는 권한을 부여했습니다. 그러나 실제로는 맥킨리가 의회에 제출한 외국과의 상호 조약 대부분이 비준되지 않았습니다.

20세기에 접어들면서 생활비의 상승과 이전 세기 말 산업 집중화로 인한 독점적 신뢰 문제가 미국 사회에서 높은 관세에 대한 논의를 촉발시켰습니다. 경제학자들은 관세가 인플레이션 상승과 산업 집중도 증가로 이어질 것이라는 생각에 회의적이었지만 결국 공화당 진보파의 힘이 우세했고 1909년 의회는 관세율을 대폭 인하하는 페인-알드리치 관세법을 통과시켰습니다(Irwin. 2017).

1.1.3 대공황: 산업 보호와 금본위제 수호

1929년에 시작된 미국의 대공황은 다시 한번 미국의 순수출 감소와 금의 유출을 촉발시켰습니다. 대공황의 충격을 완화하기 위해 미국은 19세기 말과 마찬가지로 다시 한 번 관세 인상을 선택했습니다. 1930년 후버 행정부가 스무트-할리 관세법을 제정하면서 미국은 이미 시행 중인 높은 관세에 더해 관세의 범위와 관세 수준을 확대할 수 있게 되었고, 그 결과 관세 대상 상품의 평균 관세는 다음과 같이 인상되었습니다. 40.1퍼센트에서 1932년에는 59.1퍼센트로 증가했습니다. 후버 행정부는 관세를 인상하여 일자리를 보호하고 경제 위기를 완화하고자 했습니다.

관세법의 영향으로 미국에서 스무트-홀리 관세법이 시행된 후 미국의 주요 무역 파트너들이 미국에 관세를 부과하면서 1929년부터 1933년까지 미국의 수입과 수출액은 50% 이상 감소했습니다. 그러나 수입 감소는 국내 생산을 늘리지 못했고 1929년부터 1933년까지 연평균 GDP 성장률은 -7.4%를 기록했습니다. 동시에 미국의 실업률은 급격히 상승했고 경제는 더 심각한 디플레이션을 경험하여 1933년 미국의 실업률은 24.9%를 기록했으며 1929년부터 1933년까지 연평균 소비자물가지수(CPI)는 -6.8%를 기록했습니다.

1930년대 무역 전쟁 - 통화 시스템 이야기에서는 1929년에 시작된 불황의 핵심은 금본위제하의 고정 환율이었으며, 금본위제를 포기하고 자국 통화를 평가절하하는 것이 여러 나라에서 시행한 최초의 정책 수단이었다고 언급했습니다.1931년 1931년 9월 영국은 금본위제 포기를 발표했고, 파운드화는 30% 평가절하되었으며, 1935년까지 영국 환율은 1929년 금 패리티 대비 141% 평가절하되었습니다. 덴마크, 스웨덴, 노르웨이 등 파운드 환율과 더 밀접하게 연계되어 있던 일부 국가들도 금본위제를 포기하고 통화가치를 평가절하했습니다(Eichengreen & Sachs, 1985). 이러한 움직임은 통화 공급을 효과적으로 확대하고 디플레이션 압력을 완화하는 동시에 수출 경쟁력을 강화하여 금본위제를 포기한 국가들의 경제 회복을 촉진했습니다. 영국이 금본위제를 포기한 초기에 미국은 여전히 금본위제를 고집했고, 경제는 디플레이션-불황의 소용돌이에 휘말렸습니다. 계속되는 경기 침체로 인해 후버 행정부에 대한 미국 대중의 불만이 커졌고, 결국 1932년 대통령 선거에서 루스벨트가 패배했습니다.

루즈벨트가 집권하자마자 1933년 3월과 1934년 1월에 비상 은행법과 금 준비법을 시행하여 금본위제를 점차적으로 포기했습니다. 그 후 1934년 6월 미국 상하 양원은 1930년 관세법을 수정한 1934년 상호협정법을 통과시켰는데, 주요 내용은 다음과 같습니다. 첫째, 외국 정부 또는 기관과의 관세 협상을 승인하고 상원의 승인 없이 대통령이 다음 사항을 할 수 있도록 했습니다. 상원의 승인 없이 기존 관세 및 기타 무역 제한 조치를 변경하는 무역 협정을 체결할 수 있으며, 조정에 대한 50% 상한이 적용됩니다. 둘째, 관세에 대한 무조건적인 최혜국 대우(MFN) 원칙을 따릅니다. 상호무역협정법이 통과된 후 미국은 1934년부터 1939년까지 다른 국가들과 총 22건의 무역협정을 체결하여 각국의 관세를 낮추었으며(Tan Tan, 2010), 미국 과세 상품의 평균 관세율은 1932년 59.1%에서 1939년 37.3%로 하락했습니다.

1.2 자유무역 독트린의 시대

1934년부터 1973년까지 미국은 이미 세계 최대의 산업 국가였으며, 이 기간 동안 미국은 자유무역의 깃발을 들고 상호 협정을 통해 미국의 수출을 촉진했습니다. 그러나 1970년대 초 미국 산업의 상대적 강점이 약화되고 국제 수지가 균형을 잃자 무역 보호주의가 다시 부상했습니다.

1934년 상호무역협정법 제정 이후 미국은 양자 및 다자간 자유무역 시스템을 통해 무역을 촉진하기 위해 관세를 인하하여 장기간 낮은 관세를 유지해 왔습니다. 미국의 관세 대상 제품에 대한 평균 관세 수준은 1934년 46.7%에서 1970년 10.0%로 감소했습니다.

국내 경제의 스태그플레이션, 재정 적자의 급속한 증가, 국제 수지 악화, 달러 위기에 대처하기 위해 닉슨 행정부는 1971년 임금 및 가격 통제, 금과 달러의 교환 중단, 모든 관세 수입품에 10%의 추가 관세 부과를 포함하는 "신경제 프로그램"을 출범시켰습니다. 새로운 경제 프로그램 이 중 임금 및 물가 통제는 인플레이션을 억제하기 위한 것이었고, 금-달러 교환 중단은 브레튼우즈 체제 하에서 금의 지속적인 유출로 촉발된 달러 위기를 완화하기 위한 것이었으며, 모든 과세 수입품에 10% 추가 관세는 국제 수지 악화를 완화하기 위한 것이었습니다. 닉슨은 10% 추가 관세를 협상 도구로 사용하여 다른 국가의 통화가치를 절상하는 대가로 추가 관세를 없애려고 시도했습니다.

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계획의 영향의 관점에서 볼 때 단기적으로 경제를 안정시키고 인플레이션을 통제하기위한 "신 경제 계획"이 역할을했으며 1970 년 5.2 %에서 1972 년 10.2 %까지 미국 GDP 성장률, 전년 대비 CPI는 1970 년 5.7 %에서 1972 년으로 하락했습니다. 3.2퍼센트로 떨어졌습니다. 그 후 스태그플레이션이 다시 시작되어 1974년 미국 GDP 성장률은 8.8%로 떨어지고 전년 대비 CPI는 11.0%로 다시 상승했습니다.

1971년 말, 미국은 무역 파트너들과 스미스소니언 협정을 체결하여 달러는 금에 대해 평가절하되고 다른 외화는 달러에 대해 평가절상되었으며 미국은 10% 관세를 철폐했습니다. 그러나 스미스소니언 협정에서 정한 환율은 오래 가지 못했고 1973년 달러는 다시 위기에 처했고 브레튼우즈 체제는 붕괴되었습니다.

1.3 자유무역을 가장한 비관세 장벽의 시대

1974년 이후 미국은 전반적인 관세 수준이 낮은 상황에서 비관세 장벽을 만들어 자국 경제를 보호했습니다.1975년부터 2018년까지 미국의 관세 대상 제품에 대한 평균 관세 수준은 6% 미만을 유지했습니다.2019년 이후 미국의 관세 대상 제품에 대한 평균 관세는 다음과 같습니다. 2018년 5.6%에서 2023년 7.4%로 상향 조정되었습니다.

이 기간 동안 미국의 무역 적자는 빠르게 확대됩니다.2024년 미국의 무역 적자는 9조 2,000억 달러로 미국 GDP의 3.1%인데, 1974년 42억 9,000만 달러로 당시 미국 GDP의 0.1%였던 것과 비교하면 큰 폭으로 증가합니다.

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두 번째 계시

미국에서 수십 년마다 무역 보호주의가 증가했다는 사실을 찾는 것은 어렵지 않습니다. 1828년 가증스러운 관세법에서 1897년 딩글리 관세법까지 69년, 그 후 약 33년, 41년 후 닉슨 쇼크, 그리고 트럼프가 관세 정책을 남용하기 시작한 후 47년이 지났습니다.

국내 산업 보호, 국제수지 개선, 재정 적자 감축은 변하지 않는 무역 보호주의의 동기입니다. 미국 산업화 초기에는 국내 산업 보호 동기가 더욱 강했고, 미국 경제가 성숙하고 달러가 세계 표준 통화가 되면서 국제 수지와 재정 수지 사이의 불균형이 점차 무역 보호의 동기가 되었습니다.

그러나 역사의 흐름을 거스르는 고관세는 지속 불가능할 수밖에 없으며, 세계화가 심화되면서 고관세의 지속 기간도 점점 짧아지고 있습니다. 1833년 미 의회는 증오 관세법 5년 후 관세를 인하하는 타협법을 통과시켰고, 스무트-홀리 관세법 4년 후 미 하원은 상호무역협정법을 통과시켰으며, 2차 세계대전 이후 세계화가 심화되면서 닉슨의 추가 관세 정책은 1년도 채 지속되지 못하는 등 고관세가 더 이상 존속하기 어려웠습니다. 전 세계 금 생산량 증가와 맞물린 딩글리 관세법만이 더 오래 살아남았습니다.

고관세 종료의 직접적인 원인은 더 복잡하며, 높은 물가에 대한 미국 대중의 불만, 국내 이익 단체의 반대, 무역 파트너의 대응으로 인해 무역 보호가 악화될 수 있습니다. 즉각적인 관세 인하 유도에도 불구하고 관세 정책의 변곡점에는 일반적으로 달러화의 대폭적인 가치 하락이나 금 생산의 대폭적인 증가와 같은 통화 시스템의 근본적인 변화가 수반됩니다. 이는 통화 시스템과 관세 사이에 상충 관계가 있을 수 있으며 결국 국제 수지의 과도한 불균형이 시정되어야 함을 의미합니다.