中国央行对加密货币的新观察：“点名”香港

作者：01元宇宙

2024年12月27日，中国人民银行发布了《中国金融稳定报告（2024）》（简称《报告》）。报告在多处对加密资产领域进行了阐述，重点是关于加密资产的监管。

自2022年10月发布关于发展虚拟资产市场的政策宣言以来，中国香港加密子长市场的发展和监管体系备受关注。在《报告》中，特别用一个段落简述了香港的加密资产监管模式。

在“第三章 非银行机构及其他”的第三部分“其他行业及新兴风险中”，第一关注点即为“加密资产”。

三、其他行业及新兴风险 

（一）加密资产 

各国监管部门持续提升加密资产监管力度。

加密资产市场经历2022年一系列风险事件震荡后，2023年价格与交易量明显回升，年末加密资产全球市值达1.55万亿美元，同比增长10.71%。鉴于加密资产对金融体系稳定可能产生外溢风险，各国监管部门不断加大对加密资产的监管力度，目前全球已有51个国家和地区对加密资产出台禁止规定，部分经济体已调整原有法律或重新立法规范。美国基于已有的监管法规对加密资产发行人违反《证券法》的行为进行监管，美国证券交易委员会（SEC）曾在2018年到2023年否决了20多个现货比特币ETF的申请。在2024年1月批准比特币现货ETF上市后，SEC主席表示，这并不意味着SEC批准或认可了比特币产品，投资者仍应谨慎对待比特币及价值与加密资产挂钩的产品有关风险；欧盟批准了《加密资产市场监管法案》，建立了全球首个监管完整且清晰的虚拟资产监管框架，该法案计划于2024年底正式实施；英国加速虚拟资产立法步伐，颁布《金融服务和市场法案》，将加密资产纳入法案监管范围；新加坡发布了《稳定币监管框架》，明确了受监管的稳定币范围和发行人条件；日本制定了《资金结算法案》，将稳定币的发行人限制在持牌银行、注册转账代理机构和信托公司等机构。 

中国香港积极探索加密资产牌照管理。 

中国香港将虚拟资产分为两类进行监管，即证券化金融资产和非证券化金融资产，对虚拟资产交易平台运营者执行特色“双牌照”制度，即“证券型代币”适用于《证券及期货条例》监管和牌照制度，“非证券型代币”适用于《打击洗钱条例》监管和牌照制度，从事虚拟资产业务的机构需向有关监管部门申请注册牌照方可运营。同时，要求汇丰银行、渣打银行等大型金融机构将加密资产交易所纳入日常客户监管范畴。

在“第五章 宏观审慎管理”的第一部分“国际金融监管改革及落实进展”中，《报告》提到了巴塞尔银行监管委员会（BCBS）对加密资产风险的关注、IMF和FSB的监管路线图，同时用一个专栏阐述了“金融稳定理事会发布加密资产国际监管框架”。

一、国际金融监管改革及落实进展 

（一）推动全球银行业完善监管规则 

巴塞尔银行监管委员会（BCBS）持续开展全球银行业风险监测和评估，推动巴塞尔协议Ⅲ全面、一致地落地实施。一是定期收集评估成员经济体关于巴塞尔协议Ⅲ的实施情况。目前，约1/3的成员经济体已实施巴塞尔协议Ⅲ全部或大部分规则，2/3的成员经济体计划于2024年底前实施，其他经济体于2025年实施。二是分析2023年欧美银行业风险事件出险原因，总结风险应对的经验教训，公开发布专题报告。三是重点关注加密资产、气候相关金融风险和数字欺诈等新型风险。2023年，公布气候相关金融风险信息披露框架、银行加密资产风险敞口标准、数字欺诈对银行业监管和金融稳定的影响等征求意见稿。

（六）完善加密资产国际监管框架 

近年来，加密资产活动日趋复杂，市场波动较大。总体看，加密资产活动与系统重要性金融机构、核心金融市场、市场基础设施之间的关联有限，但随着加密资产在支付和零售投资等方面应用情景增加，加密资产可能在部分经济体引发风险。FSB和相关标准制定机构共同制定了加密资产全球监管框架，基于“相同活动、相同风险、相同监管”的原则指导监管部门应对加密资产相关金融稳定风险。IMF和FSB制定了监管政策路线图，以识别应对加密资产的宏观经济和金融稳定风险。路线图梳理了与加密资产监管政策框架实施有关的工作，旨在促进全球信息共享与合作，填补加密资产生态体系快速变化所需数据缺口。

专栏十六 金融稳定理事会发布

加密资产国际监管框架

2023年7月，FSB发布了加密资产国际监管框架，针对加密资产和“全球稳定币”(注1) 提出高级别监管建议，旨在提升加密资产行业监管方法的全球一致性，减少监管漏洞、防范监管套利，有效防范金融风险。

一、 两项监管建议总体原则

一是“相同业务、相同风险、相同监管”原则。若加密资产、“全球稳定币”业务具有与传统金融业务相同的经济功能，且伴随相同类型的金融风险，则应遵守相同的监管要求。

二是灵活性原则。各经济体监管当局可以将现有法律法规应用于加密资产行业，也可制定新的法律法规来实施有关监管建议。

三是技术中立原则。各经济体监管当局应根据加密资产业务的经济功能和风险特征进行监管，而非其底层技术。

二、监管建议内容

两项监管建议针对监管当局、加密资产发行方与服务提供商（注2）提出了具体要求。

（一）《加密资产业务和市场的监测、监督和监管的高级别建议》（CA建议）

CA建议共包含9项高级别建议。

1.监管权力和工具。监管当局应拥有适当的监管权力、工具及足够的资源对加密资产进行监管，并能有效执行相关法律法规。

2.全面监管。监管当局应按照“相同业务、相同风险、相同监管”的原则，实施与加密资产风险相称的全面监管。如制定与其风险、规模、复杂程度和系统重要性相匹配的监管政策；评估现行监管措施能否应对加密资产引发的金融稳定风险，酌情扩大或调整监管范围；统一加密资产市场与传统金融市场的监管标准，充分保护所有相关方的利益。

3.跨境合作、协调和信息共享。鉴于加密资产的跨境属性，监管当局应充分考虑其溢出风险，促进国内外高效沟通、信息共享和磋商，推动监管的一致性。

4.治理框架。加密资产发行方和服务提供商应制定并披露全面的治理框架，且框架应与其风险、规模、复杂程度和系统重要性及其可能带来的金融稳定风险相匹配，有明确的问责机制，有识别、处理和管理利益冲突的程序。

5.风险管理。加密资产发行方和服务提供商应建立有效的风险管理框架：能对所有重大风险进行识别、计量、评估、监测、报告和管理；具备信誉良好的管理层，能对合规问题进行有效监管；建立应急预案和业务连续性计划（BCP），遵守反洗钱金融行动特别工作组（FATF）相关反洗钱要求，保护客户资产并降低客户资产受损、被滥用或无法按期兑付的风险。

6.数据管理。加密资产发行者和服务提供商应建立全面的数据管理系统：保障数据的完整和安全，遵守数据安全有关法律法规；及时纠正差错数据，确保数据质量可靠；能够全面、及时、准确、持续地报告相关数据信息；支持跨经济体数据共享，提高公众对加密资产的了解。

7.信息披露。加密资产发行者和服务提供商应做到充分信息披露。披露的信息包括经营、交易、管理及产品的风险特征等必要信息；托管关系条款、客户资产的保障措施及托管人破产风险等；技术类重大风险，如网络安全风险及环境气候风险等。

8.解决由加密资产生态系统与金融体系之间联系引发的金融稳定风险。监管当局应有效监测加密资产生态系统内部及加密资产生态系统与其他金融体系之间的相互联系，识别并化解潜在金融稳定风险。

9.全面监管多功能加密资产服务提供商。监管当局应要求服务提供商构建与其总体战略和风险状况相符的组织管理体系；当服务提供商未遵守现有法规或产生严重利益冲突时，应依法采取有力措施；密切防范集中度风险及关联交易风险，必要时应制定额外审慎监管要求；要求跨境服务提供商共享信息，防止风险蔓延境外。

（二）《关于“全球稳定币”监管的高级别建议》（GSC建议）

GSC建议共包含10项高级别建议，除与CA建议类似的监管权力、治理框架、风险管理等7方面要求外，还单独提出了3项建议。

1.恢复和处置计划。“全球稳定币”应制定合适的恢复和处置计划，支持在法律框架下进行有序清算或处置，并确保关键职能和活动能够恢复或持续运行。

2.赎回权、稳定性和审慎要求。应针对“全球稳定币”的发行方或基础储备资产，向用户提供强有力的法律索赔权利或保障，并保证及时赎回：向用户说明赎回程序、赎回费用和索赔情况，包括在压力情景下如何确保顺利赎回；应具备与流通中的稳定币数额相等的储备资产，且储备资产由无抵押、变现简便且无折损的优质及高流动性资产组成。当发行人破产时，储备资产的所有权应受到保护；遵守审慎要求（包括资本和流动性要求），有充足流动性来应对资金外流。

3.运营前的监管要求。“全球稳定币”应在运营前符合所在经济体的市场准入要求（如许可证或注册），并构建必要的适应新监管要求的产品与系统。

三、工作进展与未来展望

跟进成员政策落实情况。跟踪监管建议发布以来的主要市场和监管动态，总结FSB成员加密资产和“全球稳定币”高级别监管建议实施进展、经验做法及面临的问题与挑战。

评估监管建议执行效果。2025年底前，与相关国际组织合作评估成员经济体对监管建议的执行情况，确保监管建议全面、一致实施，并研判是否有必要更新建议。

持续研究完善监管政策。研究多功能加密资产服务提供商的潜在金融风险，根据潜在影响评估是否需要制定额外的监管政策。

扩大实施及监测的范围。与相关标准制定机构及其他国际组织共同采取措施，推动监管建议在非FSB成员有效执行，降低监管套利风险。邀请具有重大跨境加密资产业务的非FSB成员经济体加入FSB相关工作小组，以扩大加密资产跨境监测范围。

在“第五章 宏观审慎管理”的第二部分“主要发达经济体实践”中，《报告》阐述了美国在完善金融监管体系中，“应对加密资产相关风险”。

二、主要发达经济体实践 

（一）美国

完善金融监管体系。一是维护银行体系韧性，应对系统性金融风险。美国财政部、美联储和联邦存款保险公司（FDIC）采取了引用系统性风险例外条款等政策措施，稳妥处置区域性银行风险。其间，美联储设立银行定期融资计划（BTFP），提供流动性支持以防范风险在金融体系蔓延。二是管理人工智能（AI）相关风险。美国议会指出，人工智能在金融服务中的应用已成为金融体系中的新兴脆弱性。2023年，美国国家标准及技术研究院（NIST）发布人工智能风险管理框架，作为非强制性的指导文件，探讨AI相关风险及其管理。三是应对加密资产相关风险。2023年，美联储、美国货币监理署（OCC）和FDIC联合发布了关于银行机构加密资产风险和加密资产市场流动性风险管理的声明文件。四是应对气候变化相关金融风险。美联储、OCC和FDIC联合发布了关于大型金融机构气候相关金融风险管理原则。

注释：

1：全球稳定币（Global Stablecoins）：在多个经济体内得到广泛应用的稳定币，且可能在一个或多个经济体具有系统重要性。

2：加密资产发行方（Crypto-asset Issuers）：在中心化网络中创造新的加密资产的实体和个人。加密资产服务提供商（Crypto-asset Service Providers）：开展加密资产交易、贷款、托管、做市、钱包等业务的个人和实体。