美SEC主席：将为加密资产发行、托管和交易制定规则

来源：美国SEC主席Paul S. Atkins，在加密货币工作组代币化圆桌会议上的主旨演讲；编译：AIMan@金色财经

我很高兴在今天的代币化圆桌会议上向各位杰出的嘉宾发言。

今天下午讨论的主题非常及时，因为证券越来越多地从传统（或“链下”）数据库迁移到基于区块链（或“链上”）的分布式账本系统。

证券从链下系统向链上系统的转变，类似于几十年前音频记录从模拟黑胶唱片到磁带再到数字软件的转变。能够轻松地将音频编码为数字文件格式，并且易于传输、修改和存储，这为音乐行业带来了巨大的创新。音频摆脱了静态、固定格式创作的束缚。它突然变得兼容并可在各种设备和应用程序之间互操作。它可以被组合、拆分和编程，从而形成全新的产品。这也推动了新型硬件设备和流媒体内容商业模式的发展，极大地造福了消费者和美国经济。

正如数字音频的转变彻底改变了音乐产业一样，向链上证券的迁移有可能重塑证券市场的方方面面，因为它能够带来全新的证券发行、交易、持有和使用方式。例如，链上证券可以利用智能合约定期透明地向股东分配股息。代币化还可以通过将相对缺乏流动性的资产转化为流动性投资机会来促进资本形成。区块链技术有望为证券带来广泛的全新用例，催生出许多委员会传统规则和条例如今尚未考虑的新型市场活动。

为了使美国成为特朗普总统所设想的“地球加密之都”，美国证监会必须跟上创新的步伐，并考虑是否需要进行监管改革以适应链上证券和其他加密资产。为链下证券设计的规则和法规可能与链上资产不兼容或没有必要，并会抑制区块链技术的发展。

我担任美国SEC主席期间的一项重要任务是为加密资产市场制定合理的监管框架，为加密资产的发行、托管和交易制定明确的规则，同时持续阻止不良行为者违法。明确的规则对于保护投资者免受欺诈至关重要，尤其有助于他们识别那些不合法的骗局。

美国SEC迎来了崭新的一天。政策制定将不再基于临时执法行动。相反，美国SEC 将利用其现有的规则制定、解释和豁免权，为市场参与者制定切实可行的标准。美国SEC 的执法方式将回归国会的初衷，即监管违反这些既定义务的行为，尤其是在欺诈和操纵方面。

这项工作需要美国证券委员会内部多个办公室和部门的协调，因此我很高兴看到Uyeda委员和Peirce委员携手合作，成立了加密货币特别工作组。长期以来，美国证券委员会一直受到政策制定各自为政的困扰。加密货币特别工作组体现了我们各政策部门如何齐心协力，迅速为美国公众提供他们长期需要的清晰度和确定性。

现在，我聚焦加密资产政策的三个重点领域——发行、托管和交易。

发行

首先，我希望美国证券委员会为属于证券或受投资合同约束的加密资产的发行制定清晰合理的指导方针。目前只有四家加密资产发行机构进行了注册发行和根据A条例进行的发行。发行机构在很大程度上避免了此类发行，部分原因是难以满足相关的披露要求。如果发行机构不打算发行普通证券，例如股票、债券或票据，那么发行机构也很难确定加密资产是否构成“证券”或受投资合约约束。

过去几年，美国SEC 最初采取了我称之为“鸵鸟心态”的做法——或许是希望加密货币逐渐消失。随后，它又转变了方向，采取了“先开枪后提问”的执法监管策略。美国SEC 声称愿意与潜在的注册者进行沟通，“直接来参观就好”，但事实证明，这种说法充其量只是昙花一现，而且往往具有误导性，因为美国SEC 并未针对这项新技术对注册表格做出必要的调整。例如，S-1 表格仍然要求提供高管薪酬和收益用途的详细信息，而这些信息对于加密资产的投资决策可能并不重要。尽管美国SEC 此前曾针对资产支持证券发行和房地产投资信托基金的发行调整过表格，但尽管过去几年投资者对加密资产的兴趣日益浓厚，美国SEC 却并未对加密资产进行调整。我们不能通过“方枘圆凿”的方式来鼓励创新。

我致力于推动美国证券委员会制定新的方针。美国证券委员会工作人员最近发布了一份关于某些注册和发行披露义务的声明。工作人员还澄清说，某些发行和加密资产不涉及联邦证券法，我希望工作人员继续按照我的指示，就其他类型的发行和资产作出澄清。但是，现有的注册豁免和安全港可能并不完全适合某些类型的加密资产发行。我认为工作人员的这些声明只是暂时的——美国证券委员会的行动至关重要且必要。与此同时，我已要求美国证券委员会工作人员考虑是否需要额外的指导、注册豁免和安全港，以便为在美国境内发行加密资产开辟途径。我认为，根据证券法，美国证券委员会拥有广泛的自由裁量权来适应加密行业，我打算做到这一点。

托管

其次，我支持为注册人提供更多自主权，让他们自主决定如何托管加密资产。美国SEC 工作人员最近撤销了《员工会计公告第 121 号》，为寻求提供加密资产托管服务的公司扫除了一个重大障碍。 这项声明是一个严重的错误。工作人员无权在美国证券委员会行动之外，在没有通知与评论规则制定的情况下采取如此广泛的行动。该行动造成了不必要的混乱，其影响远远超出了美国SEC 的管辖范围。然而，美国SEC 可以做的远不止废除 SAB 121 号，以增强合法合规托管服务市场的竞争。

有必要明确哪些类型的托管人符合《顾问法》和《投资公司法》规定的“合格托管人”资格，并明确合格托管要求的合理例外情况，以适应加密资产市场中的某些常见做法。许多顾问和基金可以使用自我托管解决方案，这些解决方案与市场上的一些托管人相比，采用了更先进的技术来保护加密资产。因此，托管规则可能需要更新，以允许顾问和基金在某些情况下进行自我托管。

此外，或许有必要废除“特殊目的经纪交易商”框架，并以更合理的制度取而代之。目前只有两家特殊目的经纪交易商在运营，这显然是由于对这些实体施加了重大限制。经纪交易商从未被限制担任非证券型加密资产或加密资产证券的托管人，但美国证券委员会可能需要采取行动，明确客户保护和净资本规则对此类活动的适用。

交易

第三，我支持允许注册者在其平台上交易更多种类的产品，并响应市场需求，开展此前美国证券委员会禁止的活动。例如，一些经纪交易商试图通过“超级应用程序”进入市场，该应用程序提供证券、非证券及其他金融服务的一体化交易。联邦证券法并未禁止拥有另类交易系统的注册经纪交易商促进非证券交易，包括通过证券和非证券之间的“配对交易”。我已要求美国证券委员会工作人员协助我们设计现代化ATS监管制度的方法，以更好地适应加密资产。此外，我还要求美国证券委员会工作人员探讨是否需要进一步的指导或规则制定，以促进加密资产在国家证券交易所上市和交易。

在美国证券委员会及其工作人员致力于制定全面的加密资产监管框架的同时，证券市场参与者不应被迫前往海外进行区块链技术创新。我想探讨，对于寻求将新产品和服务推向市场的注册人和非注册人，如果这些产品和服务可能与现行委员会规则和条例不兼容，则有条件的豁免是否合适。

我渴望与特朗普总统政府和国会的同事们协调，使美国成为世界上参与加密资产市场的最佳地点。